解讀“十四五”固廢規(guī)劃：西部5省可建填埋場，廚余堆肥迎來第二春？

近期，環(huán)保圈被一則《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》（下稱《“十四五”固廢規(guī)劃》）的通知文件刷屏了。

作為“十四五”時期固廢領(lǐng)域的頂層規(guī)劃，這則政策文件是由發(fā)改委、住建部聯(lián)合印發(fā)，起草單位是發(fā)改委環(huán)資司，它隸屬于發(fā)改委，全稱是發(fā)改委資源節(jié)約和環(huán)境保護司，主要負責(zé)擬定和組織實施綠色發(fā)展相關(guān)戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，承擔(dān)國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組有關(guān)節(jié)能方面的具體工作。

稍加留意就會發(fā)現(xiàn)，很多與節(jié)能環(huán)保相關(guān)的政策文件，均是出自發(fā)改委環(huán)資司之手。

例如今年1月的《關(guān)于污水資源化推進污水資源化利用的指導(dǎo)意見》，以及去年8月的關(guān)于印發(fā)《城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施補短板強弱項實施方案》（下稱《補短板強弱項方案》），還有2017年1月的《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》（下稱《“十三五”固廢規(guī)劃》），這些政策文件都標(biāo)注了“發(fā)改環(huán)資”字號。

同是發(fā)改委環(huán)資司起草的文件，此次《“十四五”固廢規(guī)劃》文件，與《“十三五”固廢規(guī)劃》相比有何不同？與去年8月印發(fā)的《補短板強弱項方案》相比，又做了哪些方面的改動？這些改動背后又說明了什么問題，將怎樣影響市場格局和未來走向？今日，筆者試著簡要分析一下。

  01  突出垃圾“資源”屬性，“飛灰、滲濾液、沼渣、爐渣”提上日程

       首先談一下通讀《“十四五”固廢規(guī)劃》之后的3點感受。

感受  01

《“十四五”固廢規(guī)劃》突出垃圾的“資源”屬性，首提“70萬噸/日、60%”目標(biāo)。

相比《“十三五”固廢規(guī)劃》在城鎮(zhèn)生活垃圾無害化設(shè)施“大做文章”，注重建焚燒廠以解決后端“垃圾圍城”的困境?！丁笆奈濉惫虖U規(guī)劃》文件更具全局觀，更加從“全產(chǎn)業(yè)鏈”考慮。

從前端的分類投放收集，中端的分類壓縮轉(zhuǎn)運，到后端的分類處置，規(guī)劃全方面考慮了生活垃圾應(yīng)該如何規(guī)范處置，而且還突出了生活垃圾的“資源”屬性，強調(diào)要讓生活垃圾資源化、減量化，注重資源回收和兩網(wǎng)融合。

稍加留意就會發(fā)現(xiàn)，相比《“十三五”固廢規(guī)劃》，《“十四五”固廢規(guī)劃》文件增加了分類投放、分類收集、分類轉(zhuǎn)運以及生活垃圾可回收資源化等章節(jié)內(nèi)容，主要是配合全國垃圾分類工作，補齊垃圾分類收運、資源化利用水平短板。

在具體的量化指標(biāo)上，《“十四五”固廢規(guī)劃》文件提出，到2025年底，全國城市生活垃圾資源化利用率要達到60%左右，分類收運能力要達到70萬噸/日左右。

在清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授劉建國看來，生活垃圾60%資源化利用率的指標(biāo)屬于首次提出，體現(xiàn)了鮮明的資源化導(dǎo)向，但是目前尚無明確定義和科學(xué)算法。

他預(yù)計，符合一定標(biāo)準的焚燒發(fā)電和生化處理、規(guī)范的可回收物回收利用、填埋氣收集利用都將按一定權(quán)重納入資源化利用的統(tǒng)計范圍。

感受  02

《“十四五”固廢規(guī)劃》敢于“直面問題”，“飛灰、滲濾液、沼渣、爐渣”提上日程。

相比《“十三五”固廢規(guī)劃》及《補短板強弱項方案》，《“十四五”固廢規(guī)劃》文件在充分肯定過去5年成績的基礎(chǔ)上，又對目前存在的突出問題進行了準確剖析。

一方面，《“十四五”固廢規(guī)劃》文件指出了現(xiàn)有收運和處理設(shè)施體系難以滿足分類要求、垃圾處理區(qū)域發(fā)展不平衡問題突出、存量填埋設(shè)施風(fēng)險高隱患大、回收行業(yè)小散亂、廚余垃圾資源化消納不暢、垃圾處理費征收難度大等行業(yè)共性難題。

另一方面，規(guī)劃又對生活垃圾處理設(shè)施產(chǎn)生的新廢物，比如處理過程中排放的廢氣、滲濾液，處理后產(chǎn)生的飛灰、爐渣、沼液、沼渣等去處，都有了一定的“安排”。

比如，對于垃圾焚燒飛灰的處理，就強調(diào)合理布局生活垃圾焚燒飛灰處置設(shè)施，特別指出要規(guī)范水泥窯協(xié)同處理設(shè)施建設(shè)，強化飛灰填埋區(qū)防水防滲，鼓勵有條件的地區(qū)開展飛灰熔融技術(shù)應(yīng)用和飛灰深井貯存技術(shù)應(yīng)用，鼓勵飛灰中重金屬分離回收開發(fā)應(yīng)用。

對于垃圾滲濾液的處理，對于具備納管排放條件的地區(qū)或設(shè)施，在滲濾液經(jīng)預(yù)處理后達到環(huán)保和納管標(biāo)準的前提下，推動達標(biāo)滲濾液納管排放，同時積極推動構(gòu)建滲濾液多元化處理技術(shù)體系，改變傳統(tǒng)單一膜分離處理工藝。

對于沼渣及堆肥，強調(diào)沼渣可與園林垃圾等一起堆肥處理，作為園林綠化肥料或土壤調(diào)理劑實現(xiàn)土地利用，解決好沼渣及堆肥在農(nóng)業(yè)、林業(yè)生產(chǎn)中應(yīng)用的"梗阻"問題，同時對于堆肥處理設(shè)施能力不足、具備焚燒處理條件的地區(qū)，可將沼渣預(yù)處理脫水干化后焚燒處理。

對于爐渣，鼓勵垃圾焚燒設(shè)施就地或就近建設(shè)爐渣資源化利用設(shè)施，推動爐渣用于建材骨料生產(chǎn)、路基填充材料、填埋場覆蓋物等建材利用試點示范，減少或避免焚燒爐渣進入填埋設(shè)施。

“對飛灰、滲濾液、沼渣及堆肥、爐渣等二次污染物如何妥善處置，主管部門如此大篇幅，這么系統(tǒng)強調(diào)還是頭一例！”一位從事固廢行業(yè)研究人士談到。

在他看來，之所以這么做，一方面可能是迫于環(huán)保督察的高壓態(tài)勢，近年來環(huán)保督察屢屢曝光垃圾處置亂象，如飛灰亂填、滲濾液違規(guī)排放等；另一方面，隨著環(huán)保技術(shù)的逐步成熟，垃圾資源化已越來越成為共識，沼渣和爐渣經(jīng)過特殊工藝處理，都可以變廢為寶。

感受  03

《“十四五”固廢規(guī)劃》“精準施策”，既強調(diào)技術(shù)差異化，又考慮因地制宜。

相對于《“十三五”固廢規(guī)劃》以及《補短板強弱項方案》一味推崇垃圾焚燒，《“十四五”固廢規(guī)劃》文件在對待垃圾焚燒、垃圾填埋、廚余垃圾資源化技術(shù)工藝等方面更加科學(xué)，既強調(diào)垃圾填埋的"兜底保障"功能，又著力解決廚余垃圾處理資源化，還考慮到各地區(qū)之間財政能力、人口、垃圾量的差異，精準施策，因地制宜。

印象最深的有“兩處”：

一是在適度規(guī)劃建設(shè)垃圾填埋兜底設(shè)施中提到，西藏、青海、新疆、甘肅、內(nèi)蒙古等?。▍^(qū)）的人口稀疏地區(qū)，受運輸距離、垃圾產(chǎn)生規(guī)模等因素制約，經(jīng)評估暫不具備建設(shè)焚燒設(shè)施條件的，可適度規(guī)劃建設(shè)符合標(biāo)準的兜底保障填埋設(shè)施。

換句話說，政策雖然規(guī)定不再規(guī)劃和新增垃圾填埋場，但是諸如西部偏遠省市，人口稀少、垃圾產(chǎn)量又少，運距又遠，經(jīng)評估建小型焚燒廠經(jīng)濟性又差，可以適度建設(shè)垃圾填埋場。

這相當(dāng)于對西部偏遠地區(qū)規(guī)劃建設(shè)垃圾填埋場“撕開”了一個口子，政策上給予了寬容。

二是對待廚余垃圾處理設(shè)施建設(shè)，由《補短板強弱項方案》“因地制宜”到《“十四五”固廢規(guī)劃》“有序推進”，著力解決資源化產(chǎn)品出路問題，以集中處理為主，分散處理為輔。

從“因地制宜”到“有序推進”，雖然只有四字之差，但是卻暗含主管部門態(tài)度轉(zhuǎn)變，后文將詳細介紹，暫不累贅。

  02 焚燒項目放緩，廚余垃圾堆肥迎來“第二春”？

作為政策指導(dǎo)文件，牽一發(fā)而動全身，先鼓勵誰，先推動誰，先發(fā)展誰，先不發(fā)展誰，背后影響的是整個行業(yè)的市場格局及未來走向。

從2016年的《“十三五”固廢規(guī)劃》，到去年8月《補短板強弱項方案》，再到如今出臺的《“十四五”固廢規(guī)劃》文件，措辭的改動、章節(jié)內(nèi)容刪減，既體現(xiàn)了主管部門結(jié)合垃圾分類大形勢，與時俱進的指導(dǎo)思想，也傳遞出諸多變動信號，值得業(yè)內(nèi)人士仔細品讀其中的“韻味”。

變化  01

300噸/日臨界線被刪去，西部偏遠地區(qū)可建垃圾填埋場？

在千噸級以上垃圾焚燒項目越來越少的情況下，在垃圾焚燒新增市場下沉到縣域級以后，業(yè)內(nèi)人士不得不將眼光轉(zhuǎn)向縣域級小焚燒廠，開始討論多大規(guī)模上馬焚燒項目經(jīng)濟性最好。

去年8月三部委聯(lián)合印發(fā)的《補短板強弱項方案》明確提到，生活垃圾日清運量超過300噸的地區(qū)，要加快發(fā)展以焚燒為主的垃圾處理方式；不足300噸/日的地區(qū)，則要鼓勵跨區(qū)域、統(tǒng)籌合建設(shè)焚燒處理設(shè)施。

于是，300噸/日的小焚燒廠就成了是否上馬焚燒處理設(shè)施的“臨界線”，還一度引發(fā)行業(yè)人士的熱議。

《補短板強弱項方案》有關(guān)垃圾焚燒處理的表述

在看完《補短板強弱項方案》政策文件，有業(yè)內(nèi)人士在朋友圈寫道，“這是硬推垃圾焚燒，量不足，跨地區(qū)合建也要上焚燒設(shè)施，之前文件還不鼓勵垃圾清運量300噸/日地區(qū)建小型焚燒廠，真是此一時彼一時！”

還有的固廢投資商說，政策上是鼓勵興建小型焚燒廠，但不代表社會資本真的會去投，因為500噸以下的小項目投資回報期長、盈利水平弱，操作不好很容易賠本，最大的硬傷是入爐量不足 ，所以不見得這是一塊人人都會爭搶的“香餑餑”。

然而筆者欣喜地看到，此次下發(fā)的《“十四五”固廢規(guī)劃》文件，不僅刪去了300噸/日以下的臨界點，只保留“垃圾清運量大于300噸/日地區(qū)，鼓勵跨區(qū)域共建焚燒設(shè)施”的字句，還對西部偏遠省市，如西藏、青海、新疆、甘肅等人口稀少，運距又遠、焚燒經(jīng)濟型不好的地區(qū)，適度新建垃圾填埋場兜底保障。

這樣就體現(xiàn)了政策的靈活性，不再“一刀切”，也更加符合市場的實際。

變化  02

新增項目雖放緩，但“十四五”仍有22萬噸/日焚燒空間。

細心觀察《“十四五”固廢規(guī)劃》文件數(shù)據(jù)，除了首次提出“到2025年底，全國生活垃圾資源化要達到60%，全國垃圾分類收運能力要達到70萬噸/日”以外，結(jié)合目前全國垃圾收運能力以及資源化利用指標(biāo)，這兩個數(shù)據(jù)對環(huán)衛(wèi)行業(yè)、資源再生都是極大利好，市場空間被繼續(xù)放量，唯獨垃圾焚燒規(guī)模被縮減。

為什么這么說呢？先看《“十三五”固廢規(guī)劃》和《“十四五”固廢規(guī)劃》文件提到的兩組數(shù)據(jù)。

“十三五”期間，規(guī)劃的是51萬噸/日新增焚燒處理能力；而《“十四五”固廢規(guī)劃》則提出，到2025年底，焚燒處理能力要達到80萬噸/日。

按照目前58萬噸/日實際處理能力測算，“十四五”期間只剩下22萬噸/日新增市場空間，遠低于“十三五”期間51萬噸/日的規(guī)模，減少了29萬噸/日。

《“十四五”固廢規(guī)劃》文件有關(guān)垃圾資源化、收運及焚燒能力的表述

其實早在去年，筆者通過對比近兩年全國各省市釋放的垃圾焚燒項目，就注意到了高速增長的垃圾焚燒在2019年達到高潮后，未來幾年市場空間將大幅度萎縮，并撰寫相關(guān)文章（詳情查閱：《變天了！2020垃圾焚燒新項目減少四成，“十大”吃掉64%市場份額》和《光大無新增，地方國資花樣入局！一季度垃圾焚燒有哪些新趨勢？》）

焚燒增速放緩的原因很簡單，一方面是由于大中城市焚燒能力趨近飽和，市場逐步向縣鎮(zhèn)下沉，但整體來看，縣鎮(zhèn)項目體量較小，同時受制于財政能力、垃圾量、運距等因素的考量，對社會資本方吸引力不足；另一方面則是國補退坡惹得禍，多出的處理費讓本就不發(fā)達縣鎮(zhèn)“望而卻步”。

變化  03

從“廚余可焚燒”到著力解決“資源化”，堆肥的“第二春”？

縱觀去年8月的《補短板強弱項方案》和本次出臺的《“十四五”固廢規(guī)劃》文件，筆者認為，最大的變動莫過于對分類后的廚余垃圾如何妥善處置，特別是主管部門對廚余資源化態(tài)度有了重大轉(zhuǎn)變。

去年三部委下發(fā)《補短板強弱項方案》后（重點看下圖標(biāo)紅處），不少業(yè)內(nèi)人士提出質(zhì)疑說，“分了半天，政策上允許廚余垃圾可納入現(xiàn)有焚燒設(shè)施統(tǒng)籌處理，那垃圾分類效果豈不是大打折扣？為何不想著解決廚余垃圾后端資源化消納，一股腦的混合焚燒？”

《補短板強弱項方案》關(guān)于廚余垃圾設(shè)施建設(shè)的表述

還有人表示，主管部門可能已經(jīng)意識到廚余垃圾資源化路徑不太好走，也可能“吃了上一階段餐廚百城試點的虧”，所以才會在《補短板強弱項方案》中提出，對于尚未出臺垃圾分類法規(guī)的地區(qū)，以及廚余垃圾資源化產(chǎn)品缺乏消納途徑的地區(qū)，允許廚余垃圾納入現(xiàn)有焚燒設(shè)施統(tǒng)籌處理。

但是在資源化倒逼下，《“十四五”固廢規(guī)劃》文件》對廚余垃圾處置設(shè)施做出了很大改變。一是總體定位由之前的“因地制宜”到如今的“有序推進”，意味著未來五年，廚余垃圾處置設(shè)施推行力度和速度要比以前提速了；二是對廚余垃圾資源化處理方式，如好氧堆肥工藝，主管部門態(tài)度由之前“廚余可焚燒”，到如今著力解決堆肥工藝中沼液、沼渣等產(chǎn)品在農(nóng)業(yè)、林業(yè)生產(chǎn)中應(yīng)用的“梗阻”問題，態(tài)度有了明顯的轉(zhuǎn)變。

《“十四五”固廢規(guī)劃》文件有關(guān)廚余垃圾設(shè)施建設(shè)的表述

可喜的是，在新修訂的《有機肥料NY/T525-2021》標(biāo)準中，此次修訂給廚余垃圾堆肥留了“后路“。標(biāo)準第4.1條規(guī)定，“有機肥料生產(chǎn)原料應(yīng)遵循“安全、衛(wèi)生、穩(wěn)定、有效”的基本原則，禁止選用粉煤灰、鋼渣、污泥、生活垃圾（經(jīng)分類陳化后的廚余廢棄物除外）……等存在安全隱患的禁用類原料”。

這意味著，經(jīng)過分類陳化后，達標(biāo)的廚余垃圾堆肥有望被允許農(nóng)用，一直被業(yè)內(nèi)詬病的廚余垃圾資源化路徑有望走通，堆肥工藝有望在“十四五”期間迎來發(fā)展的第二波“春天”！