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關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導(dǎo)意見(征求意見稿)

來源:生態(tài)環(huán)境部      發(fā)布時間:2020-09-15       閱讀次數(shù):

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關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導(dǎo)意見

(征求意見稿)

     優(yōu)化執(zhí)法方式是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污的重要舉措,提高執(zhí)法效能是打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的有力保障。為進(jìn)一步增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作的統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性,堅(jiān)持依法規(guī)范、科學(xué)高效、精準(zhǔn)施策、服務(wù)引導(dǎo)、務(wù)實(shí)創(chuàng)新,不斷嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任、規(guī)范執(zhí)法行為、優(yōu)化執(zhí)法方式、提升守法水平,全面提高執(zhí)法效能,現(xiàn)提出以下意見。

     一、明確職責(zé)范圍,切實(shí)落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任

     (一)建立執(zhí)法事項(xiàng)清單管理制度。2020年底前,各省級生態(tài)環(huán)境部門要結(jié)合法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章立改廢釋和地方立法等情況,完成省級生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)目錄編制并指導(dǎo)各市進(jìn)一步細(xì)化完善,建立動態(tài)調(diào)整和長效管理機(jī)制。

     (二)明確執(zhí)法權(quán)責(zé)要求。2021年底前,地方各級生態(tài)環(huán)境部門要制定公布簡明易懂的行政執(zhí)法履職要求和相應(yīng)的問責(zé)辦法。對作為第一責(zé)任層級的執(zhí)法事項(xiàng),進(jìn)一步落實(shí)責(zé)任主體,優(yōu)化履職方式,細(xì)化工作流程,明確追責(zé)情形。探索建立依照權(quán)責(zé)清單事項(xiàng)履行職責(zé)的免責(zé)制度。以履職效能為中心,從執(zhí)法力度、辦案質(zhì)量、工作成效、優(yōu)化創(chuàng)新、指導(dǎo)幫扶、公眾滿意度等方面,探索可量化的執(zhí)法履職評估辦法。

     二、規(guī)范現(xiàn)場檢查,嚴(yán)格約束行政執(zhí)法行為

     (三)強(qiáng)化執(zhí)法計(jì)劃制度。各級生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)要全面統(tǒng)籌執(zhí)法資源和工作任務(wù),科學(xué)制定季度執(zhí)法計(jì)劃,報(bào)同級生態(tài)環(huán)境部門批準(zhǔn)、上級生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)備案后實(shí)施?,F(xiàn)場檢查應(yīng)采取全面檢查或者重點(diǎn)檢查的方式進(jìn)行,合理設(shè)置人均檢查數(shù)量,努力提升環(huán)境污染問題的發(fā)現(xiàn)率。生態(tài)環(huán)境業(yè)務(wù)主管部門在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)涉嫌生態(tài)環(huán)境違法行為的,應(yīng)及時將相關(guān)線索移交執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

     (四)完善“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管制度。將生態(tài)環(huán)境部門的所有計(jì)劃性現(xiàn)場檢查均納入“雙隨機(jī)、一公開”制度管理。優(yōu)化“一單兩庫”,動態(tài)更新隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單,分類管理檢查對象名錄庫、執(zhí)法人員名錄庫。將信用評價等級低、自動監(jiān)測超標(biāo)頻次高、舉報(bào)投訴多的污染源以及新取得環(huán)評批復(fù)、新完成自主驗(yàn)收的建設(shè)項(xiàng)目納入特殊污染源監(jiān)管信息庫中,提高隨機(jī)抽查比例;對信用評價等級高、長期穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)低的企業(yè)減少抽查。將執(zhí)法人員按業(yè)務(wù)專長分類標(biāo)注,將專家和專業(yè)機(jī)構(gòu)分類加入。將排污許可證作為開展隨機(jī)抽查的重要內(nèi)容和依據(jù)。將抽查事項(xiàng)、抽查計(jì)劃、抽查結(jié)果及時、準(zhǔn)確、規(guī)范向社會公開。

     (五)深化正面清單制度。建立常態(tài)化、規(guī)范化的正面清單制度,明確清單的編制、公開、實(shí)施和調(diào)整機(jī)制。明確免除或減少現(xiàn)場檢查、對輕微違法審慎處罰等保障措施。明確采取非現(xiàn)場執(zhí)法模式,強(qiáng)化在線監(jiān)測和物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管。明確啟動現(xiàn)場檢查、動態(tài)調(diào)整退出機(jī)制。明確嚴(yán)懲惡意違法原則。

     (六)健全執(zhí)法監(jiān)測協(xié)同聯(lián)動。建立執(zhí)法、監(jiān)測機(jī)構(gòu)聯(lián)合會商、聯(lián)合培訓(xùn)等機(jī)制,完善監(jiān)測數(shù)據(jù)作為執(zhí)法證據(jù)的獲取和使用機(jī)制。依據(jù)環(huán)境執(zhí)法需求制定執(zhí)法監(jiān)測計(jì)劃,鼓勵將負(fù)責(zé)執(zhí)法監(jiān)測的專門機(jī)構(gòu)或人員統(tǒng)一納入生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍,探索適合省以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測執(zhí)法垂直管理模式的縣區(qū)級“局隊(duì)站合一”運(yùn)行方式。推進(jìn)執(zhí)法監(jiān)測工作市場化,委托有資質(zhì)、能力強(qiáng)、信用好的社會監(jiān)測機(jī)構(gòu)開展執(zhí)法監(jiān)測。

     (七)推進(jìn)移動執(zhí)法系統(tǒng)全面應(yīng)用。通過考核通報(bào)、全面培訓(xùn)等措施,實(shí)現(xiàn)移動執(zhí)法終端的全覆蓋使用。完善系統(tǒng)信息庫,實(shí)現(xiàn)一企一檔、動態(tài)更新。完善檢查流程、現(xiàn)場取證、筆錄制作、數(shù)據(jù)上傳等操作流程,實(shí)現(xiàn)清單式執(zhí)法,全程實(shí)時留痕。推動移動執(zhí)法系統(tǒng)與信訪舉報(bào)、雙隨機(jī)等業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通。推動現(xiàn)場檢查、行政處罰和綜合監(jiān)管信息銜接融合、與國家“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺聯(lián)動對接。

     (八)嚴(yán)格落實(shí)“三項(xiàng)制度”。全面推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度和重大執(zhí)法決定法制審核制度。按照“誰執(zhí)法、誰公示”的原則,以當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門官方網(wǎng)站為主要載體,以“兩微”平臺、新聞媒體、服務(wù)窗口等為補(bǔ)充,拓展公示渠道,規(guī)范公示程序。積極推動執(zhí)法記錄儀的配備使用,探索建立移動執(zhí)法后臺支撐系統(tǒng)和視頻通訊平臺,實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場執(zhí)法的視頻記錄和執(zhí)法全過程的可視可控。明確重大執(zhí)法決定法制審核目錄清單,進(jìn)一步完善審核內(nèi)容、流程和協(xié)調(diào)機(jī)制。

     (九)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)。省級生態(tài)環(huán)境部門要結(jié)合地方實(shí)際和綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)目錄制定,對適用自由裁量權(quán)的事項(xiàng)進(jìn)行修訂補(bǔ)充和完善。對主動消除或者減輕違法行為危害后果的,違法行為輕微并及時糾正、沒有造成危害后果的,明確依法從輕、減輕或者免予處罰的情形,審慎采取查封、扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施。鼓勵有條件的市級生態(tài)環(huán)境部門對省級裁量規(guī)則和基準(zhǔn)細(xì)化量化,進(jìn)一步壓減自由裁量權(quán)。推動自由裁量系統(tǒng)開發(fā)運(yùn)用,逐步實(shí)現(xiàn)裁量電子化。鼓勵京津冀、長三角、成渝地區(qū)等探索區(qū)域統(tǒng)一裁量。

     (十)完善典型執(zhí)法案例發(fā)布指導(dǎo)制度。國家和省級生態(tài)環(huán)境部門要建立典型案例收集、解析和發(fā)布機(jī)制。拓寬案例收集渠道,鼓勵地方積極推薦報(bào)送,在執(zhí)法大練兵等評審活動中,對辦案部門集體或個人予以加分。完善案例解析機(jī)制,從執(zhí)法方式創(chuàng)新、執(zhí)法程序規(guī)范、案卷說理明晰等方面挖掘案例的典型性、前瞻性,提煉可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。充分發(fā)揮專家學(xué)者、社會組織等在案例收集和解析中的作用。建立健全案例發(fā)布的業(yè)務(wù)審核、法律審核和集體審議決定制度。加強(qiáng)案例發(fā)布宣傳,擴(kuò)展案例應(yīng)用,定期組織結(jié)輯匯編。探索負(fù)面案例收集解析工作,總結(jié)分析執(zhí)法實(shí)踐中的常見錯誤和疑難問題,增強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范性,提升辦案能力。

     三、完善工作機(jī)制,著力提升行政執(zhí)法效力

     (十一)推行非現(xiàn)場監(jiān)管方式。以垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)為基礎(chǔ),研究出臺排污單位自動監(jiān)測數(shù)據(jù)應(yīng)用管理規(guī)定,推進(jìn)和強(qiáng)化污染源自動監(jiān)測數(shù)據(jù)用于行政處罰。督促排污單位通過“自主標(biāo)記”的方式落實(shí)主體責(zé)任,提高數(shù)據(jù)質(zhì)量和有效傳輸率。嚴(yán)厲打擊自動監(jiān)測數(shù)據(jù)造假行為。結(jié)合視頻監(jiān)控和環(huán)保設(shè)施用水、用電監(jiān)控等物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管手段,提高監(jiān)控平臺的大數(shù)據(jù)分析能力,實(shí)現(xiàn)污染物異常排放自動預(yù)警。

     (十二)健全部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。各級生態(tài)環(huán)境部門要積極與發(fā)展改革、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、工業(yè)和信息化、公安、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、應(yīng)急管理、市場監(jiān)管、海警等行業(yè)管理部門共同研究明確職責(zé)分工,建立生態(tài)環(huán)境問題線索通報(bào)反饋和信息共享機(jī)制,形成邊界清晰的執(zhí)法職責(zé)體系,實(shí)現(xiàn)行業(yè)監(jiān)管責(zé)任與綜合執(zhí)法責(zé)任依法區(qū)分、有效銜接。對行業(yè)管理部門在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)并移送的造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞后果的行為,各級生態(tài)環(huán)境部門要依法履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法職責(zé)。

     (十三)強(qiáng)化行政執(zhí)法與刑事司法銜接。建立健全生態(tài)環(huán)境部門、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送等制度,聯(lián)合制定線索通報(bào)、提前介入、涉案物品保管和委托鑒定等程序,推動解決法律適用爭議和執(zhí)法實(shí)踐中該移不移、該接不接、該立不立等難點(diǎn)問題。加大部門聯(lián)合培訓(xùn)頻次和培訓(xùn)范圍,加強(qiáng)“以案釋法”和交流借鑒。推動建立常態(tài)化派駐聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)和定期互派業(yè)務(wù)骨干掛職制度,促進(jìn)工作提升。

     (十四)建立專案查辦制度。對案情重大、影響惡劣、后果嚴(yán)重的環(huán)境違法案件實(shí)施專案查辦,配備精干執(zhí)法力量成立專案組,加大資源投入和后勤保障,通過部門聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合掛牌督辦、聯(lián)合現(xiàn)場督導(dǎo)、加強(qiáng)輿論宣傳等,放大專案的示范和震懾效應(yīng)。建立多部門會商機(jī)制,發(fā)揮業(yè)務(wù)主管部門、技術(shù)專家和法律顧問作用,加強(qiáng)案件辦理過程中的技術(shù)支撐和合法性審查。

     (十五)完善區(qū)域交叉執(zhí)法制度。在統(tǒng)籌開展重大專項(xiàng)和協(xié)調(diào)解決跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題中,針對生態(tài)環(huán)境敏感脆弱、環(huán)境質(zhì)量較差或者風(fēng)險(xiǎn)突出的區(qū)域,生態(tài)環(huán)境部門可以統(tǒng)籌調(diào)用轄區(qū)內(nèi)執(zhí)法隊(duì)伍人員力量,采取交叉執(zhí)法、異地幫扶、巡回督導(dǎo)等模式,或在雙隨機(jī)抽查中指定相鄰區(qū)域執(zhí)法人員合并開展隨機(jī)匹配。交叉執(zhí)法發(fā)現(xiàn)的問題原則上交當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門查處,同時報(bào)上級生態(tài)環(huán)境部門備案。

     (十六)夯實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法力量。推行生態(tài)環(huán)境綜合巡查機(jī)制,統(tǒng)籌整合環(huán)保網(wǎng)格、河長、路長等巡查職能,推動環(huán)境執(zhí)法力量向基層延伸。落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和各類工業(yè)園區(qū)管委會生態(tài)環(huán)境問題發(fā)現(xiàn)職責(zé),建立巡查及報(bào)告制度,完善問題發(fā)現(xiàn)考評激勵,加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道、園區(qū))生態(tài)環(huán)境保護(hù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。鼓勵探索以政府采購服務(wù)的方式,引入社會力量開展生態(tài)環(huán)境綜合巡查。鼓勵有條件的地區(qū)研究將部分執(zhí)法職權(quán)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法。

     (十七)探索第三方輔助執(zhí)法機(jī)制。探索以政府購買服務(wù)方式委托第三方環(huán)保機(jī)構(gòu)輔助執(zhí)法,開展污染源排查、污染防治設(shè)施運(yùn)行監(jiān)督、整改措施跟蹤等工作。利用第三方服務(wù)加強(qiáng)無人機(jī)、遙感監(jiān)測、管道機(jī)器人等技術(shù)手段運(yùn)用,為精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境違法問題提供技術(shù)支持。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法智庫建設(shè),邀請專家、律師參與重點(diǎn)排污企業(yè)、重大復(fù)雜案件的執(zhí)法檢查,為排查企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患、收集違法證據(jù)提供智力支持。

     (十八)建立實(shí)施舉報(bào)獎勵制度。明確獎勵條件、獎勵標(biāo)準(zhǔn)、獎勵程序,簡化發(fā)放流程,豐富獎勵形式。對通過舉報(bào)避免重大生態(tài)環(huán)境違法行為發(fā)生、消除重大生態(tài)環(huán)境安全隱患,或協(xié)助查處重大生態(tài)環(huán)境違法犯罪案件等情形,可對舉報(bào)人實(shí)施重獎。鼓勵企業(yè)內(nèi)部知情人員舉報(bào),對舉報(bào)人個人信息嚴(yán)格保密。落實(shí)獎勵經(jīng)費(fèi)保障,強(qiáng)化監(jiān)督管理,及時公開獎勵信息。

     四、強(qiáng)化執(zhí)法服務(wù),大力引導(dǎo)企業(yè)自覺守法

     (十九)強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法服務(wù)。以現(xiàn)場檢查環(huán)節(jié)為重點(diǎn),以推進(jìn)說理式文書為突破,推行全程說理式執(zhí)法。利用面對面陳述申辯、聽證等程序,加強(qiáng)對行政相對人的普法。組織專家或聘請第三方專業(yè)機(jī)構(gòu),對工藝復(fù)雜、影響重大、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高的項(xiàng)目進(jìn)行“體檢式” 現(xiàn)場檢查,對區(qū)域典型行業(yè)集中把脈會診,及時發(fā)現(xiàn)問題苗頭,消除違法隱患,降低違法風(fēng)險(xiǎn)。開展“送法入企”活動,與企業(yè)集團(tuán)、行業(yè)協(xié)會聯(lián)合舉辦環(huán)境守法培訓(xùn),發(fā)放環(huán)境普法讀本,幫助企業(yè)防范環(huán)境法律風(fēng)險(xiǎn)。

     (二十)加強(qiáng)企業(yè)守法激勵。對沒有環(huán)境違法記錄、獲得環(huán)保綠色認(rèn)證、信息公開程度高、與周邊社區(qū)互動良好等環(huán)境守法“標(biāo)桿” 企業(yè),優(yōu)先列入正面清單并向社會公示,減少現(xiàn)場檢查頻次。推動有關(guān)部門加快制定財(cái)政補(bǔ)貼、金融信貸支持等政策,支持地方人民政府出臺豁免重污染天氣應(yīng)急管控停限產(chǎn)等激勵措施。引導(dǎo)專業(yè)機(jī)構(gòu)為企業(yè)提供精細(xì)化環(huán)境管理服務(wù),幫助企業(yè)提高守法意愿和守法能力,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益共贏。

(來源:生態(tài)環(huán)境部)